禁菸令立法困難造成禁菸令爲一紙空文
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禁菸標誌高懸,煙霧繚繞依舊
禁菸首日,記者在武漢走訪了近十家醫院,發現儘管控煙標識比較齊全,但在部分走廊和候診室裏,記者多次看到有人吸菸,在電梯口的垃圾桶上,都有菸頭菸灰。
武漢去年5月對醫療機構作出全面禁菸要求,院內設立控煙監督員和巡查員,以勸阻吸菸者。
在採訪中,一些控煙監督員屢屢叫苦:雖然多數吸菸者能夠接受勸阻,但少數患者不理解甚至辱罵監督員,加上患者及家屬流動性強,醫院沒有處罰權力,控煙效果並不明顯。
濟南,在汽車站、泉城廣場、濟南火車站等公共場所,到處可見若無其事、旁若無人的吸菸者。即使是在懸掛了很多禁菸標誌的醫療機構,抽菸者也不在少數。記者在濟南市婦幼保健院看到,有人在樓梯間或者牆角下吸菸。而在街頭的網吧內,基本上每臺電腦前都擺着一個菸灰缸,裏面放着參差不齊的菸頭。
不僅在武漢和濟南,記者在百度中輸入“禁菸”二字,發現“禁菸令”不“給力”,成了禁菸首日的普遍現象,餐館、網吧等公共場所成吸菸重災區。
2003年10月我國簽署了《菸草控制框架公約》。2005年8月,第十屆全國人大常委會第十七次會議批准了《菸草控制框架公約》,承諾我國室內公共場所今年1月起全面禁菸。一些地區對醫療機構作出全面禁菸規定,要求至2010年底,逾半醫院需建成無煙單位。
違禁抽菸,咋就罰不了呢
記者調查發現,濟南15年前就出臺了《濟南市公共場所禁止吸菸的規定》,邁出了“禁菸”的第一步。其中明確規定體育館、影劇院、圖書館、託兒所、中小學、醫療機構、電梯間和公共交通工具等九大類公共場所禁止吸菸。
至今,“禁菸令”已經歷經15年過程,但該規定很難被嚴格執行,公衆瞭解這一部門規章的寥寥無幾。《濟南市公共場所禁止吸菸的規定》明確要求,“檢查人員對在本單位範圍內禁止吸菸的公共場所吸菸者,應當予以制止,並可處以十元罰款。”
濟南市衛生局有關人士告訴記者,這些年衛生主管部門對於公共場所抽菸者主要採取勸說、教育的方式,進行行政處罰的寥寥無幾。
一位業內人士表示,作爲衛生主管部門,並沒有人身限制權,即使抓到有人在公共場所抽菸,如果當事人不積極配合,執法人員也很難進行行政處罰。
武漢在2005年也曾發佈《公共場所禁止吸菸規定》,明確規定八類禁止吸菸的公共場所,對不執行規定的單位,可處以500元以上1000元以下罰款。
武漢市衛生局愛衛辦主任吳風波直言,因執法人員和執法力度不足,5年來未開出一張罰單,“禁菸令”成爲一紙空文。吳風波表示,由於缺乏理解和有效的手段,口頭勸阻經常引發糾紛甚至被打,禁菸工作比較艱難。
有規可依,還得有法可循
武漢市政府參事鄭友德表示,目前,我國尚無一部專門針對公共場所禁菸的法律,北京、上海、杭州等150個城市和地區雖說都頒佈了公共場所禁菸規定,但都有規難行。
直至2010年底,我國的控煙立法尚未進入全國人大的立法計劃。有關控煙,除《未成年人保護法》等法律中的零星規定,僅有兩則全國性規定——《關於在公共交通工具及其等候室禁止吸菸的規定》和《公共場所衛生管理條例》,分別已頒行了19年和23年。不僅法律層級較低,且不少規定嚴重滯後,早已被架空。
雖然各地大多已有一些公共場所禁菸規範,但最高層級只是規章。清華大學衛生法研究中心教授王晨光認爲,地方立法法律等級低,公衆對其權威性認可度不高;權利義務的設定與現實脫鉤,可操作性內容少,導致不少規範性措施無法落實。更重要的是,立法本身對法律後果的規定以及執行機制的設計模糊,讓法律缺乏執行力。
記者在採訪過程中,不少公共場所的管理者都對禁菸令的實施表示了質疑,“只能勸不能管,很容易流於形式”,即使出臺了禁菸令,沒有相關的法律法規和實施細則,監管難度比較大。
山東省疾控中心健康教育所所長孫桐介紹,中國內地在公共場合實行全面禁菸,目前還只是一個通知而已,並沒有形成規章制度,缺乏強制力。有關部門在執行的過程中沒有法律依據。
“一個通知是沒有法律約束力的,它的強制性沒法體現。在公共場所吸菸,會受到什麼處罰、由誰來處罰,這一切都還沒有清晰的規定。”孫桐表示,雖然每年都有很多關於禁菸的提案,但是立法還處於滯後狀態。想要從根本上實現公共場所禁菸,“法律依據是必不可少的,否則禁菸將成爲一紙空文。”
按世衛組織《菸草控制框架公約》履約要求,“自2011年1月起,我國應在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其它可能的室外工作場所完全禁止吸菸”。去年5月,這一消息轟動全國,隨後,衛生部有關人士出面稱,這只是“世界衛生組織《菸草控制框架公約》的要求”,並未成爲我國國內法律規定。簽署公約,表明是往這個方向努力。爲做好控煙履約工作,全國醫療系統將於2011年實現全面禁菸。
王晨光教授建議,我國公共場所禁菸,應該正視菸草和二手菸的危害,以保障人民生命健康爲宗旨,制定全面的、具有可操作性的立法;應以《菸草控制框架公約》爲標尺,借鑑國外和我國港臺等地區的成功立法案例,選擇科學可行的執法模式,推動我國公共場所禁菸法治運動。當然,部分專家建議,考慮實際情況,在公共場所禁菸規定執行中,也要照顧“菸民”需要,多設立吸菸區、吸菸室。
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